美国电动汽车新规的“双重歧视”及其动因

发布日期：2023-11-16 18:06    点击次数：83

　　2022年8月16日，拜登签署了《通胀削减法》，对气候变化与清洁能源投入高达3690亿美元，被称为美国史上国会采取的最重大清洁能源与气候行动，也是美国史上加速交通电气化的最主要立法之一。其中，美国对购买电动汽车提供税收抵免招致盟友猛烈抨击。美国如何回应盟友诉求？其本质是什么？深层逻辑是什么？这些是中国应密切关注的重要问题。

　　《通胀削减法》的相关条款及盟友反响

　　《通胀削减法》有助于推动美国清洁能源转型，然而，从其盟友如欧盟、日本、韩国等的角度来看，这项立法却是保护主义的产业政策计划，引发巨大争议，特别是对购买电动汽车的税收抵免招致猛烈抨击。

　　1、《通胀削减法》给与电动汽车税收抵免

　　《通胀削减法》规定，购买一辆全新电动汽车最高可获7500美元的税收抵免。税收抵免包括两部分：第一，关键矿物（3750美元）：从2023年开始，要获得这部分税收抵免的资格，电池所用关键矿物总价值中至少40%必须在美国或与美国签订自由贸易协定（FTA）的国家/地区开采或加工、或在北美回收。该比例在2024年提高到50%，2025年为60%，2026年为70%，2027年及以后为80%。第二，电池组件（3750美元）：从2023年开始，要获得这部分税收抵免的资格，电池组件总价值中至少50%必须在北美制造或组装。该比重在2024年和2025年增至60%，2026年增至70%，2027年增至80%，2028年增至90%，2029年及以后增至100%。2023年在美国销售的49辆电动汽车中，只有10辆有资格获得全额税收抵免。

　　2、盟友反对美国电动汽车税收抵免

　　汽车产业在美国与盟友经贸关系中占有重要地位。《通胀削减法》颁布后，美国的盟友们纷纷表示，美国电动汽车税收抵免政策歧视进口到美国的外国产品，违反了世界贸易组织（WTO）的规定。比如，欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩2022年12月公开表示，欧盟“必须采取行动，重新平衡《通胀削减法》和其他措施所造成扭曲的竞争环境”。欧盟认为，欧盟没有与美国签订自由贸易协定，因此，《通胀削减法》会扭曲欧盟企业的公平竞争环境，其理由是：欧洲企业难以进入美国市场，而美国企业在欧洲不会处于类似的不利地位，长此以往，美国企业不仅可以通过保护本国市场获得规模效益，而且有可能利用这些优势来推动它们在欧洲的市场份额增长。最终结果是，电动汽车及电池制造在美国比欧盟更具吸引力，从而激励企业将供应链从欧盟转移至美国。

　　拜登政府的解决方案及其本质

　　为回应盟友的担忧与诉求，拜登政府积极采取补救措施。总体上，《通胀削减法》的实施有赖行政机构给出细则指导。《通胀削减法》并没有界定自由贸易协定国家，这给了拜登政府灵活解释与实施该法案一定空间。

　　1、关键矿物协议被归类为自由贸易协定

　　2023年3月28日，美国和日本签署了一项关键矿产协议，协议签署后立即生效，无需国会批准。该协议将“关键矿物”定义为钴、石墨、锂、锰和镍，即电动汽车生产中所有的关键投入，并且规定：（1）维持彼此不对关键矿物贸易征收出口关税的现行做法；（2）讨论可能的国内措施以解决其他国家影响关键矿物贸易和供应链的非市场政策和做法；（3）就审查有关外国实体在领土内进行关键矿产部门投资的最佳实践进行交流；（4）合作阻止含有涉及强迫劳动的关键矿物的货物进口。

　　根据美国财政部3月31日发布《拟议规则制定通知》和美国贸易代表办公室发布的“自由贸易协定清单”，拜登政府将关键矿物协议归类为一种新的、单独类别的自由贸易协定。由此，与美国签署关键矿物协议的国家就有资格获得《通胀削减法》中的电动汽车税收抵免。

　　美日关键矿物协议具有重大意义，主要在于：第一，拜登政府希望通过关键矿物协议，赋予盟友自由贸易协定国家资格，让盟友享受《通胀削减法》中规定的税收抵免。第二，针对电动汽车及电池关键矿物供应链，美国与盟友在该协议中确立了几项新的双边承诺与合作领域，未来有可能对国际经济与政治产生重大影响。第三，当前，美国正寻求与其他国家如欧盟、英国、印度尼西亚等达成关键矿物协议，美日关键矿物协议可能会成为美国与其他国家达成此类协议的模板。

　　2、电动汽车税收抵免及解决方案存在“双重歧视”

　　美国在《通胀削减法》中只允许国内供应商或贸易伙伴国家有资格获得电动汽车税收抵免。这一规定有悖世界贸易组织禁止本地含量的规则，是一种歧视性绿色补贴，本质上是贸易保护主义、绿色保护主义。

　　此外，美国为盟友寻求的解决方案也带有歧视性。美国和日本达成的关键矿产协议中，包括共同打击其他国家在该行业的“非市场政策与做法”，对关键矿物供应链中的外国投资进行投资审查等内容。显然，鉴于中国在电动汽车、电池制造及关键矿物开采和提炼领域的主导地位，美日减少在此类行业中对中国依赖的意图凸显。

　　美国国会扭曲贸易的立法违反世贸组织规则，然而，拜登政府的应对举措并不寻求取消贸易壁垒，而是利用贸易摩擦之机加紧裹挟盟友，进一步强化地缘政治竞争与对抗。如果说《通胀削减法》针对中国意味还不明显，那么美日达成的关键矿物协议就是直接将矛头指向中国。

　　美“双重歧视”的深层逻辑

　　1、基于国家安全的深度国家干预

　　近两年美国的立法活动，如《芯片与科学法》《通胀削减法》等，都侧重于政府发挥更大作用、采用更协调方法助力美国产业发展。近10年来，美国利用国家干预保护现有就业和产业的压力有所增加。劳动力群体的失业率较高，经济部门的工资增长较慢，导致美国工人更难适应技术、需求和国际竞争的变化。在这种情况下，如果没有强有力的激励措施进行调整，资源就会误置于效率较低的领域。因此，美国认为，政府应该提供激励措施，促进资源向成长型产业转移。同时，美国认为，作为开放程度较高的经济体，美国受到其他国家产业政策的不利影响。比如，美国指责中国采用国家主义经济发展模式，依赖全面的产业政策广泛培育战略性和新兴产业，给美国企业造成不公平的竞争环境。对此，美国应采取强有力的产业政策予以反击，减轻其所造成的影响。

　　此外，国家安全，广义上包括经济安全，经常被美国援引为国家干预市场的理由。美国担心，如果某些行业缺乏生产能力，依赖被认为对国家安全至关重要的进口产品，那么，这些进口商品或服务可能会被外国“武器化”，因此政府需要对本国生产予以支持。特别是俄乌冲突爆发后，美西方与俄罗斯均把关键产品或服务作为对外政策工具，用以实现各自战略目标。新冠疫情进一步揭示出全球供应链具有脆弱性，加剧了美国强化政府在经济中的作用的做法。

　　2、针对中国强化地缘政治竞争与对抗

　　拜登政府一直在寻求与盟友深化针对中国的合作。在美国看来，中国崛起和气候风险两个挑战并存，相互影响。未来10年，是中美战略竞争和气候安全的关键时期。从中美战略竞争来看，美国意图保持对华技术优势，全面挤压和排斥中国的国际空间。从应对气候变化来看，最大化清洁能源部署是实现气候目标的关键。美国在这两个战略方向上的政策持续发展与交汇，结果导致清洁能源技术在美国整体对华战略中的重要性不断上升，国会出台相关法案就是这种重要性上升的体现。

　　美国认为，对全球清洁能源技术主导地位的争夺会影响中美两国政治、社会、经济体系的相对合法性。因而，美国将清洁能源技术投资视为提高国家竞争力的一种零和游戏，竭力与中国竞争国际市场与国际地位，争相将先进清洁能源技术推向国际市场，在第三国争夺相关技术产品与设施的主导地位。

　　美国担心自己在与中国进行清洁能源竞争中落败，因而设置障碍，奉行阻止外国人参与其清洁能源部门的贸易和产业政策。美国误把对他国的遏制等同于对本国创新的支持、对本国就业与经济的支持。这实质上是受“技术安全困境”观点的影响，这种观点是从国家安全角度看待大国竞争中的技术竞争，认为“如果一个主要大国在技术创新方面落后于战略对手，或者在高技术行业失去竞争力或市场份额，那么这个大国的国家安全将被削弱”。

　　结语

　　《通胀削减法》虽然有利于美国的清洁能源转型，但是因其歧视性政策而损害其他国家。美国补救方案目的是诱导替代中国投入、重组供应链，最终使美国相对于中国更具竞争力。美国的歧视性方法迎合了本国私人投资者，过于注重技术投资的短期利益。虽然最初可能会获得一些竞争力，但是，这种方式会减缓本国的创新，最终会损害本国产业的竞争力；虽然最初有助于本国绿色转型，但长期来看不利于全球技术共享，最终会损害世界大部分地区的清洁能源转型。

　　美国一直寻求保持在印太地区和全球的主导地位，导致与中国战略竞争趋势不断加剧。但《通胀削减法》的争议条款及其解决方案说明，美国可能并不清楚，长期与中国进行军事、经济和外交竞争需要耗费怎样的资源，特别是当美国与盟友、伙伴在对华政策上存在不一致时，如何平衡成本、风险和收益将是美国未来面临的巨大挑战。